di Samuel Charap e Sergey Radchenko
Una storia nascosta della diplomazia che non è stata all'altezza, ma che contiene lezioni per i futuri negoziati
(I negoziatori russi e ucraini si riuniscono in videoconferenza nel marzo 2022 – Photo posted to Telegram on March 14, 2022 by Vladimir Medinsky / Illustration by Foreign Affairs)
Nelle prime ore del 24 febbraio 2022, l’aviazione russa ha colpito obiettivi in tutta l’Ucraina. Allo stesso tempo, la fanteria e i mezzi corazzati di Mosca si riversarono nel paese da nord, est e sud. Nei giorni successivi, i russi hanno tentato di accerchiare Kiev.
Questi sono stati i primi giorni e le prime settimane di un’invasione che avrebbe potuto portare alla sconfitta dell’Ucraina e alla sottomissione da parte della Russia. Col senno di poi, sembra quasi miracoloso che non sia stato così.
Ciò che accadde sul campo di battaglia è relativamente ben compreso. Ciò che è meno compreso è l’intensa diplomazia simultanea che coinvolge Mosca, Kiev e una miriade di altri attori, che avrebbe potuto portare a un accordo poche settimane dopo l’inizio della guerra.
Alla fine di marzo 2022, una serie di incontri di persona in Bielorussia e Turchia e impegni virtuali in videoconferenza avevano prodotto il cosiddetto Comunicato di Istanbul, che descriveva un quadro per un accordo. I negoziatori ucraini e russi hanno quindi iniziato a lavorare sul testo di un trattato, compiendo progressi sostanziali verso un accordo. Ma a maggio i colloqui si sono interrotti. La guerra infuriava e da allora è costata decine di migliaia di vite da entrambe le parti.
Cos’è successo? Quanto erano vicine le parti a porre fine alla guerra? E perché non hanno mai concluso un accordo?
Per far luce su questo episodio spesso trascurato ma critico della guerra, abbiamo esaminato le bozze di accordi scambiate tra le due parti, alcuni dettagli dei quali non sono stati riportati in precedenza. Abbiamo anche condotto interviste con diversi partecipanti ai colloqui, nonché con funzionari in servizio all’epoca nei principali governi occidentali, ai quali abbiamo concesso l’anonimato per discutere di questioni sensibili.
E abbiamo esaminato numerose interviste e dichiarazioni contemporanee e più recenti con funzionari ucraini e russi che erano in servizio al momento dei colloqui. La maggior parte di questi sono disponibili su YouTube, ma non sono in inglese e quindi non sono molto conosciuti in Occidente.
Infine, abbiamo esaminato la cronologia degli eventi dall’inizio dell’invasione fino alla fine di maggio, quando i colloqui si sono interrotti. Quando abbiamo messo insieme tutti questi pezzi, ciò che abbiamo scoperto è sorprendente e potrebbe avere implicazioni significative per i futuri sforzi diplomatici per porre fine alla guerra.
Alcuni osservatori e funzionari (tra cui, in particolare, il presidente russo Vladimir Putin) hanno affermato che c’era un accordo sul tavolo che avrebbe posto fine alla guerra, ma che gli ucraini se ne sono allontanati a causa di una combinazione di pressioni da parte dei loro sostenitori occidentali e delle ipotesi arroganti di Kiev sulla debolezza militare russa.
Altri hanno respinto completamente l’importanza dei colloqui, sostenendo che le parti stavano semplicemente esaminando le mozioni e guadagnando tempo per i riallineamenti sul campo di battaglia o che le bozze di accordo non erano serie.
Sebbene queste interpretazioni contengano noccioli di verità, oscurano più di quanto non illuminino. Non c’era una sola pistola fumante; Questa storia sfugge a semplici spiegazioni. Inoltre, tali resoconti monocausali elidono completamente un fatto che, in retrospettiva, sembra straordinario: nel bel mezzo dell’aggressione senza precedenti di Mosca, i russi e gli ucraini hanno quasi finalizzato un accordo che avrebbe posto fine alla guerra e fornito all’Ucraina garanzie di sicurezza multilaterali, aprendo la strada alla sua neutralità permanente e, lungo la strada, alla sua adesione all’UE.
Un accordo definitivo si è rivelato elusivo, tuttavia, per una serie di motivi. I partner occidentali di Kiev erano riluttanti a essere coinvolti in un negoziato con la Russia, in particolare uno che avrebbe creato nuovi impegni per garantire la sicurezza dell’Ucraina. L’umore dell’opinione pubblica in Ucraina si è indurito con la scoperta delle atrocità russe a Irpin e Bucha.
E con il fallimento dell’accerchiamento di Kiev da parte della Russia, il presidente Volodymyr Zelensky è diventato più fiducioso che, con un sufficiente sostegno occidentale, avrebbe potuto vincere la guerra sul campo di battaglia. Infine, sebbene il tentativo delle parti di risolvere le controversie di lunga data sull’architettura di sicurezza offrisse la prospettiva di una soluzione duratura della guerra e di una stabilità regionale duratura, hanno puntato troppo in alto, troppo presto. Hanno cercato di raggiungere un accordo globale anche se un cessate il fuoco di base si è rivelato fuori portata.
Oggi, quando le prospettive di negoziato appaiono scarse e le relazioni tra le parti sono quasi inesistenti, la storia dei colloqui della primavera 2022 potrebbe sembrare una distrazione con poca comprensione direttamente applicabile alle circostanze attuali.
Ma Putin e Zelensky hanno sorpreso tutti con la loro reciproca disponibilità a prendere in considerazione concessioni di vasta portata per porre fine alla guerra. Potrebbero sorprendere tutti di nuovo in futuro.
ASSICURAZIONE O GARANZIA?
Cosa volevano ottenere i russi invadendo l’Ucraina? Il 24 febbraio 2022, Putin ha tenuto un discorso in cui ha giustificato l’invasione menzionando il vago obiettivo di “denazificazione” del Paese. L’interpretazione più ragionevole della “denazificazione” era che Putin cercasse di rovesciare il governo di Kiev, possibilmente uccidendo o catturando Zelensky nel processo.
Eppure, pochi giorni dopo l’inizio dell’invasione, Mosca ha iniziato a sondare per trovare motivi per un compromesso. Una guerra che Putin si aspettava fosse una passeggiata si stava già dimostrando tutt’altro, e questa precoce apertura al dialogo suggerisce che sembra aver già abbandonato l’idea di un vero e proprio cambio di regime. Zelensky, come aveva fatto prima della guerra, ha espresso un interesse immediato per un incontro personale con Putin.
Sebbene si sia rifiutato di parlare direttamente con Zelensky, Putin ha nominato una squadra di negoziatori. Il presidente bielorusso Alexander Lukashenko ha svolto il ruolo di mediatore.
I colloqui sono iniziati il 28 febbraio in una delle spaziose residenze di campagna di Lukashenko vicino al villaggio di Liaskavichy, a circa 30 miglia dal confine bielorusso-ucraino. La delegazione ucraina era guidata da Davyd Arakhamia, leader parlamentare del partito politico di Zelensky, e comprendeva il ministro della Difesa Oleksii Reznikov, il consigliere presidenziale Mykhailo Podolyak e altri alti funzionari.
La delegazione russa era guidata da Vladimir Medinsky, un consigliere anziano del presidente russo che in precedenza era stato ministro della cultura. Includeva anche viceministri della Difesa e degli Affari Esteri, tra gli altri.
Al primo incontro, i russi hanno presentato una serie di condizioni dure, chiedendo di fatto la capitolazione dell’Ucraina. Questo è stato un nonstarter. Ma mentre la posizione di Mosca sul campo di battaglia continuava a deteriorarsi, le sue posizioni al tavolo dei negoziati diventavano meno impegnative. Così, il 3 marzo e il 7 marzo, le parti hanno tenuto un secondo e un terzo round di colloqui, questa volta a Kamyanyuki, in Bielorussia, appena oltre il confine con la Polonia.
La delegazione ucraina ha presentato le proprie richieste: un cessate il fuoco immediato e la creazione di corridoi umanitari che consentano ai civili di lasciare in sicurezza la zona di guerra. È stato durante il terzo round di colloqui che i russi e gli ucraini sembrano aver esaminato per la prima volta le bozze. Secondo Medinsky, si trattava di bozze russe, che la delegazione di Medinsky aveva portato da Mosca e che probabilmente riflettevano l’insistenza di Mosca sullo status neutrale dell’Ucraina.
A questo punto, gli incontri di persona si sono interrotti per quasi tre settimane, anche se le delegazioni hanno continuato a incontrarsi via Zoom. In quegli scambi, gli ucraini hanno iniziato a concentrarsi sulla questione che sarebbe diventata centrale nella loro visione del finale di partita per la guerra: garanzie di sicurezza che obbligherebbero altri Stati a venire in difesa dell’Ucraina se la Russia attaccasse di nuovo in futuro.
Non è del tutto chiaro quando Kiev abbia sollevato per la prima volta la questione nelle conversazioni con i russi o i paesi occidentali. Ma il 10 marzo, il ministro degli Esteri ucraino Dmytro Kuleba, allora ad Antalya, in Turchia, per un incontro con il suo omologo russo, Sergey Lavrov, ha parlato di una “soluzione sistematica e sostenibile” per l’Ucraina, aggiungendo che gli ucraini erano “pronti a discutere” le garanzie che sperava di ricevere dagli Stati membri della NATO e dalla Russia.
(Podolyak e l’ambasciatore ucraino in Turchia Vasyl Bodnar dopo un incontro con i russi, Istanbul, marzo 2022Ciò che Kuleba sembrava avere in mente era una garanzia di sicurezza multilaterale, un accordo in base al quale le potenze concorrenti si impegnano per la sicurezza di uno stato terzo, di solito a condizione che rimanga disallineato con uno qualsiasi dei garanti. Tali accordi erano per lo più caduti in disgrazia dopo la Guerra Fredda.
Mentre alleanze come la NATO intendono mantenere la difesa collettiva contro un nemico comune, le garanzie di sicurezza multilaterali sono progettate per prevenire conflitti tra i garanti sull’allineamento dello Stato garantito e, per estensione, per assicurare la sicurezza di quello Stato.
L’Ucraina ha avuto un’amara esperienza con una versione meno ferrea di questo tipo di accordo: una garanzia di sicurezza multilaterale, in contrapposizione a una garanzia. Nel 1994 ha firmato il cosiddetto Memorandum di Budapest, aderendo al Trattato di non proliferazione nucleare come stato non dotato di armi nucleari e accettando di rinunciare a quello che allora era il terzo arsenale più grande del mondo.
In cambio, Russia, Regno Unito e Stati Uniti hanno promesso che non avrebbero attaccato l’Ucraina. Eppure, contrariamente a un malinteso diffuso, in caso di aggressione contro l’Ucraina, l’accordo prevedeva che i firmatari convocassero solo una riunione del Consiglio di sicurezza dell’Onu, non venissero in difesa del Paese.
L’invasione su vasta scala della Russia e la fredda realtà che l’Ucraina stava combattendo da sola una guerra esistenziale hanno spinto Kiev a trovare un modo per porre fine all’aggressione e garantire che non si ripetesse mai più. Il 14 marzo, proprio mentre le due delegazioni si incontravano via Zoom, Zelensky ha pubblicato un messaggio sul suo canale Telegram chiedendo “garanzie di sicurezza normali ed efficaci” che non sarebbero state “come quelle di Budapest”.
In un’intervista con i giornalisti ucraini due giorni dopo, il suo consigliere Podolyak ha spiegato che ciò che Kiev cercava erano “garanzie di sicurezza assolute” che richiedessero che “i firmatari . . . non farsi da parte in caso di attacco all’Ucraina, come avviene ora. Invece, [avrebbero] preso parte attiva alla difesa dell’Ucraina in un conflitto”.
La richiesta dell’Ucraina di non essere lasciata di nuovo a se stessa è del tutto comprensibile. Kiev voleva (e vuole ancora) avere un meccanismo più affidabile della buona volontà della Russia per la sua sicurezza futura. Ma ottenere una garanzia sarebbe difficile. Naftali Bennett era il primo ministro israeliano all’epoca dei colloqui e stava attivamente mediando tra le due parti.
In un’intervista con il giornalista Hanoch Daum pubblicata online nel febbraio 2023, ha ricordato di aver tentato di dissuadere Zelensky dal rimanere bloccato sulla questione delle garanzie di sicurezza. “C’è questa barzelletta su un tizio che cerca di vendere il ponte di Brooklyn a un passante”, ha spiegato Bennett.
“Ho detto: ‘L’America ti darà garanzie? Si impegnerà che tra diversi anni, se la Russia viola qualcosa, invierà soldati? Dopo aver lasciato l’Afghanistan e tutto il resto?” Ho detto: ‘Volodymyr, non accadrà'”.
Per dirla in modo più preciso: se gli Stati Uniti e i loro alleati non erano disposti a fornire all’Ucraina tali garanzie (ad esempio, sotto forma di adesione alla NATO) prima della guerra, perché dovrebbero farlo dopo che la Russia ha dimostrato in modo così vivido la sua volontà di attaccare l’Ucraina? I negoziatori ucraini hanno sviluppato una risposta a questa domanda, ma alla fine non ha convinto i loro colleghi occidentali avversi al rischio.
La posizione di Kiev era che, come implicava il concetto di garanzie emergenti, anche la Russia sarebbe stata un garante, il che significava che Mosca avrebbe sostanzialmente accettato che gli altri garanti sarebbero stati obbligati a intervenire se avesse attaccato di nuovo. In altre parole, se Mosca accettasse che qualsiasi futura aggressione contro l’Ucraina significherebbe una guerra tra Russia e Stati Uniti, non sarebbe più incline ad attaccare di nuovo l’Ucraina di quanto non lo sarebbe ad attaccare un alleato della NATO.
UNA SVOLTA
Per tutto il mese di marzo, pesanti combattimenti continuarono su tutti i fronti. I russi tentarono di prendere Chernihiv, Kharkiv e Sumy, ma fallirono clamorosamente, anche se tutte e tre le città subirono gravi danni. A metà marzo, la spinta dell’esercito russo verso Kiev si era arrestata e stava subendo pesanti perdite. Le due delegazioni hanno proseguito i colloqui in videoconferenza, ma sono tornate a incontrarsi di persona il 29 marzo, questa volta a Istanbul, in Turchia.
Lì, sembrava che avessero raggiunto una svolta. Dopo l’incontro, le parti hanno annunciato di aver concordato un comunicato congiunto. I termini sono stati ampiamente descritti durante le dichiarazioni alla stampa delle due parti a Istanbul. Ma abbiamo ottenuto una copia del testo completo della bozza del comunicato, intitolato “Disposizioni chiave del Trattato sulle garanzie di sicurezza dell’Ucraina”.
Secondo i partecipanti che abbiamo intervistato, gli ucraini avevano in gran parte redatto il comunicato e i russi hanno provvisoriamente accettato l’idea di usarlo come quadro per un trattato.
Il trattato previsto nel comunicato proclamerebbe l’Ucraina come uno stato permanentemente neutrale e non nucleare. L’Ucraina rinuncerebbe a qualsiasi intenzione di unirsi ad alleanze militari o di consentire basi militari o truppe straniere sul suo territorio. Il comunicato elencava come possibili garanti i membri permanenti del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (tra cui la Russia) insieme a Canada, Germania, Israele, Italia, Polonia e Turchia.
Il comunicato affermava inoltre che se l’Ucraina fosse stata attaccata e avesse richiesto assistenza, tutti gli Stati garanti sarebbero stati obbligati, a seguito di consultazioni con l’Ucraina e tra di loro, a fornire assistenza all’Ucraina per ripristinare la sua sicurezza. Sorprendentemente, questi obblighi sono stati enunciati con molta più precisione rispetto all’articolo 5 della NATO: imporre una no-fly zone, fornire armi o intervenire direttamente con la forza militare dello stato garante.
Sebbene l’Ucraina sarebbe permanentemente neutrale nell’ambito del quadro proposto, il percorso di Kiev verso l’adesione all’UE verrebbe lasciato aperto e gli Stati garanti (inclusa la Russia) “confermerebbero esplicitamente la loro intenzione di facilitare l’adesione dell’Ucraina all’Unione europea”.
Si trattava di un evento a dir poco straordinario: nel 2013 Putin aveva esercitato forti pressioni sul presidente ucraino Viktor Yanukovych affinché si ritirasse da un semplice accordo di associazione con l’UE. Ora, la Russia stava accettando di “facilitare” la piena adesione dell’Ucraina all’UE.
Sebbene l’interesse dell’Ucraina nell’ottenere queste garanzie di sicurezza sia chiaro, non è ovvio perché la Russia dovrebbe accettare tutto questo. Solo poche settimane prima, Putin aveva tentato di impadronirsi della capitale dell’Ucraina, spodestare il suo governo e imporre un regime fantoccio.
Sembra inverosimile che abbia improvvisamente deciso di accettare che l’Ucraina – che ora era più ostile che mai alla Russia, grazie alle azioni di Putin – diventasse un membro dell’UE e vedesse la sua indipendenza e sicurezza garantite dagli Stati Uniti (tra gli altri). Eppure il comunicato suggerisce che era proprio quello che Putin era disposto ad accettare.
Possiamo solo congetturare il perché. La guerra lampo di Putin era fallita; questo era chiaro all’inizio di marzo. Forse ora era disposto a ridurre le sue perdite se avesse ottenuto la sua richiesta di più lunga data: che l’Ucraina rinunciasse alle sue aspirazioni alla NATO e non ospitasse mai forze NATO sul suo territorio. Se non fosse riuscito a controllare l’intero paese, almeno avrebbe potuto garantire i suoi più elementari interessi di sicurezza, arginare l’emorragia dell’economia russa e ripristinare la reputazione internazionale del paese.
Il comunicato include anche un’altra disposizione che è sbalorditiva, in retrospettiva: chiede alle due parti di cercare di risolvere pacificamente la loro disputa sulla Crimea nei prossimi 10-15 anni. Da quando la Russia ha annesso la penisola nel 2014, Mosca non ha mai accettato di discutere il suo status, sostenendo che si trattava di una regione della Russia non diversa da tutte le altre. Offrendosi di negoziare sul suo status, il Cremlino aveva tacitamente ammesso che non era così.
LITIGARE E PARLARE
Nelle osservazioni fatte il 29 marzo, subito dopo la conclusione dei colloqui, Medinsky, il capo della delegazione russa, è sembrato decisamente ottimista, spiegando che le discussioni sul trattato sulla neutralità dell’Ucraina stavano entrando nella fase pratica e che, tenendo conto di tutte le complessità presentate dal fatto che il trattato ha molti potenziali garanti, era possibile che Putin e Zelensky lo firmassero in un vertice nel prossimo futuro.
Il giorno dopo, ha detto ai giornalisti: “Ieri, la parte ucraina, per la prima volta, ha fissato in forma scritta la sua disponibilità a realizzare una serie di condizioni molto importanti per la costruzione di future relazioni normali e di buon vicinato con la Russia”. Ha continuato: “Ci hanno consegnato i principi di un potenziale accordo futuro, fissati per iscritto”.
Nel frattempo, la Russia aveva abbandonato i suoi sforzi per prendere Kiev e stava ritirando le sue forze dall’intero fronte settentrionale. Alexander Fomin, vice ministro della Difesa russo, aveva annunciato la decisione a Istanbul il 29 marzo, definendola uno sforzo “per costruire la fiducia reciproca”. In realtà, il ritiro è stato un ritiro forzato. I russi avevano sopravvalutato le loro capacità e sottovalutato la resistenza ucraina e ora stavano spacciando il loro fallimento come una graziosa misura diplomatica per facilitare i colloqui di pace.
Il ritiro ha avuto conseguenze di vasta portata. Ha irrigidito la determinazione di Zelensky, rimuovendo una minaccia immediata al suo governo, e ha dimostrato che la decantata macchina militare di Putin poteva essere respinta, se non sconfitta, sul campo di battaglia.
Ha inoltre consentito l’assistenza militare occidentale su larga scala all’Ucraina, liberando le linee di comunicazione che portano a Kiev. Infine, la ritirata ha posto le basi per la macabra scoperta delle atrocità che le forze russe avevano commesso nei sobborghi di Kiev di Bucha e Irpin, dove avevano stuprato, mutilato e ucciso civili.
Le notizie da Bucha hanno iniziato a fare notizia all’inizio di aprile. Il 4 aprile, Zelensky ha visitato la città. Il giorno dopo, ha parlato al Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite in video e ha accusato la Russia di aver perpetrato crimini di guerra a Bucha, paragonando le forze russe al gruppo terroristico dello Stato islamico (noto anche come ISIS). Zelensky ha chiesto al Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite di espellere la Russia, membro permanente.
Sorprendentemente, tuttavia, le due parti hanno continuato a lavorare 24 ore su 24 su un trattato che Putin e Zelensky avrebbero dovuto firmare durante un vertice che si sarebbe tenuto in un futuro non troppo lontano.
Le parti si scambiavano attivamente bozze tra loro e, a quanto pare, cominciavano a condividerle con altre parti. (Nella sua intervista del febbraio 2023, Bennett ha riferito di aver visto 17 o 18 bozze di lavoro dell’accordo; Anche Lukashenko ha riferito di averne visto almeno uno).
Abbiamo esaminato attentamente due di queste bozze, una datata 12 aprile e un’altra datata 15 aprile, che i partecipanti ai colloqui ci hanno detto essere l’ultima scambiata tra le parti. Sono sostanzialmente simili, ma contengono importanti differenze, ed entrambi mostrano che il comunicato non ha risolto alcune questioni chiave.
(Estratto di una bozza di trattato russo-ucraino del 15 aprile 2022)In primo luogo, mentre il comunicato e la bozza del 12 aprile chiarivano che gli Stati garanti avrebbero deciso autonomamente se venire in aiuto di Kiev in caso di attacco all’Ucraina, nella bozza del 15 aprile i russi hanno tentato di sovvertire questo articolo cruciale insistendo sul fatto che tale azione sarebbe avvenuta solo “sulla base di una decisione concordata da tutti gli Stati garanti”, dando al probabile invasore, Russia, un veto.
Secondo una notazione sul testo, gli ucraini hanno respinto tale emendamento, insistendo sulla formula originale, in base alla quale tutti i garanti avevano l’obbligo individuale di agire e non avrebbero dovuto raggiungere il consenso prima di farlo.
(Estratto di una bozza di trattato russo-ucraino datata 15 aprile 2022. Il testo rosso in corsivo rappresenta le posizioni russe non accettate dalla parte ucraina; Il testo rosso in grassetto rappresenta le posizioni ucraine non accettate dalla parte russa.)In secondo luogo, le bozze contengono diversi articoli che sono stati aggiunti al trattato su insistenza della Russia, ma non facevano parte del comunicato e si riferivano a questioni che l’Ucraina si rifiutava di discutere.
Questi richiedono all’Ucraina di mettere al bando “il fascismo, il nazismo, il neonazismo e il nazionalismo aggressivo” e, a tal fine, di abrogare sei leggi ucraine (in tutto o in parte) che trattavano, in generale, di aspetti controversi della storia dell’era sovietica, in particolare il ruolo dei nazionalisti ucraini durante la seconda guerra mondiale.
È facile capire perché l’Ucraina si opporrebbe a lasciare che la Russia determini le sue politiche sulla memoria storica, in particolare nel contesto di un trattato sulle garanzie di sicurezza. E i russi sapevano che queste disposizioni avrebbero reso più difficile per gli ucraini accettare il resto del trattato. Potrebbero, quindi, essere visti come pillole avvelenate.
È anche possibile, tuttavia, che le disposizioni avessero lo scopo di consentire a Putin di salvare la faccia. Ad esempio, costringendo l’Ucraina ad abrogare gli statuti che condannavano il passato sovietico e a definire combattenti per la libertà i nazionalisti ucraini che combatterono l’Armata Rossa durante la seconda guerra mondiale, il Cremlino potrebbe sostenere di aver raggiunto il suo obiettivo dichiarato di “denazificazione”, anche se il significato originale di quella frase potrebbe essere stato la sostituzione del governo di Zelensky.
Alla fine, non è chiaro se queste disposizioni sarebbero state un rompicapo. Il capo negoziatore ucraino, Arakhamia, in seguito ne ha minimizzato l’importanza. Come ha affermato in un’intervista del novembre 2023 a un programma televisivo ucraino, la Russia aveva “sperato fino all’ultimo momento di [poter] costringerci a firmare un tale accordo, che [avemmo] adottato la neutralità.
Questa era la cosa più importante per loro. Erano pronti a finire la guerra se noi, come la Finlandia [durante la Guerra Fredda], avessimo adottato la neutralità e ci fossimo impegnati a non aderire alla NATO”.
Anche le dimensioni e la struttura dell’esercito ucraino sono state oggetto di intensi negoziati. A partire dal 15 aprile, le due parti sono rimaste piuttosto distanti sulla questione. Gli ucraini volevano un esercito in tempo di pace di 250.000 persone; i russi hanno insistito per un massimo di 85.000, considerevolmente inferiore all’esercito permanente che l’Ucraina aveva prima dell’invasione del 2022.
Gli ucraini volevano 800 carri armati; i russi ne permetterebbero solo 342. La differenza tra la gittata dei missili era ancora più netta: 280 chilometri, o circa 174 miglia, (la posizione ucraina), e solo 40 chilometri, o circa 25 miglia, (la posizione russa).
I colloqui avevano deliberatamente eluso la questione dei confini e del territorio. Evidentemente, l’idea era che Putin e Zelensky decidessero su questi temi al vertice previsto. È facile immaginare che Putin avrebbe insistito per tenere tutto il territorio che le sue forze avevano già occupato. La domanda è se Zelensky avrebbe potuto essere convinto ad accettare questo accaparramento di terre.
Nonostante questi disaccordi sostanziali, la bozza del 15 aprile suggerisce che il trattato sarebbe stato firmato entro due settimane. Certo, quella data potrebbe essere stata spostata, ma dimostra che le due squadre avevano pianificato di muoversi velocemente.
“A metà aprile 2022 eravamo molto vicini a finalizzare la guerra con un accordo di pace”, ha raccontato uno dei negoziatori ucraini, Oleksandr Chalyi, in un’apparizione pubblica nel dicembre 2023. “Una settimana dopo l’inizio della sua aggressione, Putin ha concluso di aver commesso un errore enorme e ha cercato di fare tutto il possibile per concludere un accordo con l’Ucraina”.
COS’È SUCCESSO?
Allora perché i colloqui si sono interrotti? Putin ha affermato che le potenze occidentali sono intervenute e hanno accelerato l’accordo perché erano più interessate a indebolire la Russia che a porre fine alla guerra. Ha affermato che Boris Johnson, che allora era il primo ministro britannico, aveva consegnato il messaggio agli ucraini, a nome del “mondo anglosassone”, che dovevano “combattere la Russia fino a quando la vittoria non sarà raggiunta e la Russia subirà una sconfitta strategica”.
La risposta occidentale a questi negoziati, pur ben lontana dalla caricatura di Putin, è stata certamente tiepida. Washington e i suoi alleati erano profondamente scettici sulle prospettive per la via diplomatica che emergeva da Istanbul; Dopo tutto, il comunicato ha evitato la questione del territorio e dei confini, e le parti sono rimaste distanti su altre questioni cruciali. Non sembrava loro un negoziato destinato a successo.
Inoltre, un ex funzionario statunitense che all’epoca lavorava alla politica ucraina ci ha detto che gli ucraini non si sono consultati con Washington fino a dopo l’emissione del comunicato, anche se il trattato che descriveva avrebbe creato nuovi impegni legali per gli Stati Uniti, incluso l’obbligo di entrare in guerra con la Russia se avesse invaso di nuovo l’Ucraina.
Questa clausola, da sola, avrebbe reso il trattato un non-starter per Washington. Così, invece di abbracciare il comunicato di Istanbul e il successivo processo diplomatico, l’Occidente ha aumentato gli aiuti militari a Kiev e ha aumentato la pressione sulla Russia, anche attraverso un regime di sanzioni sempre più severo.
Il Regno Unito ha preso l’iniziativa. Già il 30 marzo, Johnson sembrava poco incline alla diplomazia, affermando che invece “dovremmo continuare a intensificare le sanzioni con un programma a rotazione fino a quando tutte le truppe [di Putin] non saranno fuori dall’Ucraina”. Il 9 aprile Johnson si presentò a Kiev, il primo leader straniero a visitarla dopo il ritiro russo dalla capitale. Secondo quanto riferito, ha detto a Zelensky che pensava che “qualsiasi accordo con Putin sarebbe stato piuttosto sordido”.
Qualsiasi accordo, ha ricordato, “sarebbe una vittoria per lui: se gli dai qualcosa, lui se lo tiene, lo mette in banca e poi si prepara per il suo prossimo assalto”. Nell’intervista del 2023, Arakhamia ha arruffato alcune piume sembrando ritenere Johnson responsabile del risultato. “Quando siamo tornati da Istanbul”, ha detto, “Boris Johnson è venuto a Kiev e ha detto che non avremmo firmato nulla con [i russi] e che avremmo continuato a combattere”.
Da allora, Putin ha ripetutamente usato le osservazioni di Arakhamia per incolpare l’Occidente del fallimento dei colloqui e dimostrare la subordinazione dell’Ucraina ai suoi sostenitori. Nonostante la versione manipolatoria di Putin, Arakhamia stava indicando un problema reale: il comunicato descriveva un quadro multilaterale che richiederebbe la volontà occidentale di impegnarsi diplomaticamente con la Russia e considerare una vera garanzia di sicurezza per l’Ucraina. Né l’una né l’altra era una priorità per gli Stati Uniti e i loro alleati in quel momento.
Nelle loro osservazioni pubbliche, gli americani non sono mai stati così sprezzanti nei confronti della diplomazia come lo era stato Johnson. Ma non sembravano considerarlo centrale nella loro risposta all’invasione russa. Il segretario di Stato Antony Blinken e il segretario alla Difesa Lloyd Austin hanno visitato Kiev due settimane dopo Johnson, principalmente per coordinare un maggiore sostegno militare.
Come ha detto Blinken in una conferenza stampa in seguito, “La strategia che abbiamo messo in atto – massiccio sostegno all’Ucraina, massiccia pressione contro la Russia, solidarietà con più di 30 paesi impegnati in questi sforzi – sta avendo risultati reali”.
Tuttavia, l’affermazione che l’Occidente abbia costretto l’Ucraina a ritirarsi dai colloqui con la Russia è priva di fondamento. Suggerisce che Kiev non ha avuto voce in capitolo. È vero, le offerte di sostegno dell’Occidente devono aver rafforzato la determinazione di Zelensky, e la mancanza di entusiasmo occidentale sembra aver smorzato il suo interesse per la diplomazia.
Alla fine, tuttavia, nelle sue discussioni con i leader occidentali, Zelensky non ha dato priorità al perseguimento della diplomazia con la Russia per porre fine alla guerra. Né gli Stati Uniti né i loro alleati hanno percepito una forte richiesta da parte sua di impegnarsi sulla via diplomatica. A quel tempo, data l’effusione di simpatia pubblica in Occidente, una tale spinta avrebbe potuto influenzare la politica occidentale.
Zelensky era anche indiscutibilmente indignato dalle atrocità russe a Bucha e Irpin, e probabilmente ha capito che quello che ha iniziato a chiamare il “genocidio” della Russia in Ucraina avrebbe reso la diplomazia con Mosca ancora più tesa politicamente.
Tuttavia, il lavoro dietro le quinte sulla bozza di trattato è continuato e si è persino intensificato nei giorni e nelle settimane successive alla scoperta dei crimini di guerra della Russia, suggerendo che le atrocità di Bucha e Irpin sono state un fattore secondario nel processo decisionale di Kiev.
Anche la ritrovata fiducia degli ucraini di poter vincere la guerra ha giocato chiaramente un ruolo. La ritirata russa da Kiev e da altre grandi città del nord-est e la prospettiva di ulteriori armi dall’Occidente (con le strade di Kiev ora sotto il controllo ucraino) hanno cambiato l’equilibrio militare. L’ottimismo sulle possibili conquiste sul campo di battaglia spesso riduce l’interesse di un belligerante a scendere a compromessi al tavolo dei negoziati.
Infatti, alla fine di aprile, l’Ucraina aveva irrigidito la sua posizione, chiedendo un ritiro russo dal Donbas come precondizione per qualsiasi trattato. Come ha detto Oleksii Danilov, presidente del Consiglio di sicurezza e difesa nazionale ucraino, il 2 maggio: “Un trattato con la Russia è impossibile, solo la capitolazione può essere accettata”.
(Riunione dei negoziatori russi e ucraini a Istanbul, marzo 2022E poi c’è il lato russo della storia, che è difficile da valutare. L’intero negoziato è stato una farsa ben orchestrata o Mosca era seriamente interessata a un accordo? Putin si è raffreddato quando ha capito che l’Occidente non avrebbe firmato gli accordi o che la posizione ucraina si era irrigidita?
Anche se la Russia e l’Ucraina avessero superato i loro disaccordi, il quadro che hanno negoziato a Istanbul avrebbe richiesto l’approvazione degli Stati Uniti e dei suoi alleati. E quelle potenze occidentali avrebbero dovuto assumersi un rischio politico impegnandosi in negoziati con la Russia e l’Ucraina e mettere in gioco la loro credibilità garantendo la sicurezza dell’Ucraina.
All’epoca, e nei due anni successivi, la volontà di intraprendere una diplomazia ad alto rischio o di impegnarsi veramente a difendere l’Ucraina in futuro è stata notevolmente assente a Washington e nelle capitali europee.
Un’ultima ragione per cui i colloqui sono falliti è che i negoziatori hanno messo il carro di un ordine di sicurezza postbellico davanti ai buoi della fine della guerra. Le due parti hanno saltato le questioni essenziali di gestione e mitigazione dei conflitti (la creazione di corridoi umanitari, un cessate il fuoco, il ritiro delle truppe) e hanno invece cercato di creare qualcosa di simile a un trattato di pace a lungo termine che avrebbe risolto le controversie sulla sicurezza che erano state fonte di tensioni geopolitiche per decenni. Era uno sforzo ammirevolmente ambizioso, ma si rivelò troppo ambizioso.
Ad essere onesti, la Russia, l’Ucraina e l’Occidente avevano provato il contrario, e avevano fallito miseramente. Gli accordi di Minsk firmati nel 2014 e nel 2015 in seguito all’annessione della Crimea da parte della Russia e all’invasione del Donbas riguardavano minuzie come la data e l’ora della cessazione delle ostilità e quale sistema d’arma avrebbe dovuto essere ritirato e a quale distanza. Le principali preoccupazioni di entrambe le parti in materia di sicurezza sono state affrontate indirettamente, se non del tutto.
Questa storia suggerisce che i colloqui futuri dovrebbero andare avanti su binari paralleli, con gli aspetti pratici della fine della guerra che vengono affrontati su un binario, mentre le questioni più ampie vengono trattate su un altro.
TIENILO A MENTE
L’11 aprile 2024, Lukashenko, il primo intermediario dei colloqui di pace russo-ucraini, ha chiesto un ritorno alla bozza di trattato dalla primavera del 2022. “È una posizione ragionevole”, ha detto in una conversazione con Putin al Cremlino. “Era una posizione accettabile anche per l’Ucraina. Hanno accettato questa posizione”.
Putin è intervenuto. “Erano d’accordo, naturalmente”, ha detto.
In realtà, però, i russi e gli ucraini non sono mai arrivati a un testo di compromesso finale. Ma in quella direzione si sono spinti più in là di quanto si pensasse in precedenza, raggiungendo un quadro generale per un possibile accordo.
Dopo gli ultimi due anni di carneficina, tutto questo potrebbe essere acqua passata sotto i ponti. Ma è un promemoria del fatto che Putin e Zelensky erano disposti a prendere in considerazione compromessi straordinari per porre fine alla guerra. Quindi, se e quando Kiev e Mosca torneranno al tavolo dei negoziati, lo troveranno disseminato di idee che potrebbero ancora rivelarsi utili per costruire una pace duratura.
